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浅析浙江省特色小镇支撑体系——发表在2016年3月刊小城镇建设杂志

2017-8-11

宋 为      陈安华

2015年4月,浙江省政府出台了《浙江省人民政府关于加快特色小镇建设的指导意见》(以下简称“意见”),正式确立了浙江省以特色小镇作为近期工作抓手的施政新思路。目前浙江省内共有79个特色小镇入选省级创建名单。其中第一批37个省级特色小镇共计吸引3300家企业、完成投资480亿,在宏观经济下行的大背景中,交出了异常漂亮的答卷。2015年12月24号,习总书记批示号召全国学习浙江建设特色小镇的经验,使浙江特色小镇正式成为全国热点话题。本文试图从特色小镇的支撑体系入手来剖析浙江版特色小镇的来龙去脉,以及其成功的特殊性。

1.1 塑源

“特色小镇”概念并不是浙江省首创,多年之前全国已有包括北京、天津、黑龙江、云南、江西和安徽等多地提出打造特色小镇。综合来看它们都是以建制镇行政边界为基础、围绕其自身职能定位自上而上提出的, 因此这类特色小镇的概念是从小城镇发展战略层面衍生而来的。之所以未能取得如期效果,原因可能在于是以“特色小镇”之名来推动传统的小城镇发展模式。

北京市于2011年设立100亿元的小城镇发展基金,以全国首创的股权基金方式,引导打造旅游休闲特色镇、科技及设施农业示范镇、商务会议特色镇、园区经济特色镇、和重点产业功能区配套服务特色镇五类42个特色小镇。

云南省2011年5月出台《关于加快推进特色小镇建设的意见》,安排专项资金重点扶持,并鼓励社会各类投资主体参与包括现代农业型、旅游型、商贸型和边境口岸型四类210个特色小镇建设。

江西省南昌市于2012年提出分批分期建设包括历史文化名镇、旅游休闲名镇和都市现代农业休闲观光名镇三类17个不同类型的特色小镇。

黑龙江哈尔滨于2010年7月提出全面提升园区型、商贸型、旅游型、历史文化型、工矿型和林地共建型六类21个特色小镇

天津市于2011年提出在“十二五”期间围绕中心城区建设50个特色小镇。

安徽省于2012年5月借《安徽省建设行业科技创新联合行动计划》“力争在“十二五”期间打造200个特色小镇。

……

1.2 定义

浙江省提出的特色小镇是指相对独立于市区,具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台。具体有以下几方面的特征:

(1)产业 “特而强”。特色小镇必须有明确的产业定位,具体包括信息经济、环保、健康、旅游、时尚、金融和高端装备制造七大板块,并兼顾茶叶、丝绸、黄酒、中药、青瓷、木雕、根雕、石雕、文房等历史经典产业。各小镇原则上3年完成固定资产投资50亿元左右(不含住宅和商业综合体项目)。

(2)功能 “有机合”。特色小镇坚持产业、文化、旅游的“三位一体”,和生产、生活、生态“三生融合“发展。通过鼓励将多种功能聚合发展,形成各类功能的有机统一。

(3)形态 “小而美”。特色小镇规划面积一般在3平方公里左右,建设用地面积在1平方公里左右,一般特色小镇按3A景区目标建设,旅游特色小镇按5A景区标准建设。

(4)机制 “新而活”。特色小镇要有明确的投资建主体,由企业为主体推进项目建设。坚持用改革的思路、创新的举措来推进,鼓励和支持各特色小镇开展各类改革创新实验和试点。

1.3 小结

2 支撑体系

浙江省特色小镇的成功不是偶然的,离不开几个重要条件的支撑。结合参与特色小镇创建工作的经历,总结如下:

2.1 产业支撑

产业发展是特色小镇建设的核心支撑。目前经济发展正呈现出“四个转变”趋势,即经济增长由高速转为中高速、发展方式由规模速度型转为质量效率型、经济结构由增量扩容转变为调存优增、发展动力由传统增长转变为新极带动。在此背景下,结合土地供给逐年缩减的实际情况,依托大规模产业园平台集中发展产业经济的原有方式难以为继。事实也证明过去动辄二三十平方公里的产业园建设,在3到5年内一般也只能完成1平方公里左右的用地建设。

另一方面,《意见》未把文化创意产业单独列为主导产业门类,并非将其排除在外,而是认定所有产业发展都应与文创类相结合并融合发展。浙江省块状经济发展基础历来较好,已形成包括传统工业文化复兴型、公有制企业衍生型、工匠商贩引领创业型、专业市场诱导型、外商投资孵化型和产业链招商成型六大类,这些块状产业经济集群经济活跃度高,为特色小镇的创建和产业发展提供了坚实的基础。

2.2 人才支撑

优秀人才是特色小镇成功建设的根本支撑。没有相应人才的汇聚,就难以支撑“7+1“产业发展并形成高品质的城镇生活氛围。因此特色小镇以新兴产业导入就业岗位集聚大批中高级人才的同时,将“以人为本”理念进一步提升,强调生活、生产和生态 “三生融合“的小镇建设:生活和生产融合解决目前大城市勤时间过长、建立步行交通主导下职居平衡绿色发展新模式的尝试,这是吸聚中高端人才的基础。生活和生态融合则关注人居环境品质的建设提升,《意见》中提出所有小镇要建设成为3A级以上景区是因为小镇要吸引并留住优秀人才必须有高标准的空间环境,而3A级景区建设标准恰好能较为精准描述未来小镇的环境,这也是集聚人才关键。

2.3 土地支撑

土地是特色小镇建设的基础支撑。

特色小镇为避免重走过去土地财政圈地卖房的老路,从制度设计层面就进行了刻意筛选。《意见》规定房地产和商业综合体开发投资不得纳入三年固定投资额,同时也积极出台配套政策鼓励各主体建设单位充分利用低丘缓坡、滩涂资源和存量建设用地。

浙江省自2012年即被列为全国低丘缓坡试点工作开展省份,利用过多年摸索积累的经验进行小镇建设更是如鱼得水。存量建设用地曾是食之无味,弃之可惜的鸡肋用地,但随着特色小镇建设先行先试的以租代售式改革创新,结合新兴业态的需求改造后可以盘活大片存量资源。与如期完成年度规划目标,给予配套土地指标奖励相对应,《意见》要求对未达成年度建设目标任务的小镇要加倍倒扣土地指标。这一系列组合拳式配套政策在集约开发土地资源的同时,也为有效、按需供地提供了保障。

2.4 政策支撑

政策是特色小镇建设的制度保障。首先,特色小镇审批政策明确省、市两级创建层次和创建、培育两级名单,为各地结合自身实际条件培育特色小镇提供支撑。其次,特色小镇税收政策明确小镇新增空间范围内新增财政上交省级部分,前3年全额返还、后2年返还一半给地方,为各地积极建设特色小镇带来实质利益。最后,特色小镇土地政策上明确对如期完成年度指标的小镇按实际使用土地指标的50%给予配套奖励,3年内未达成规划目标加倍倒扣省奖励用地指标,这样就避免了建设主体盲目申报特色小镇的可能。

2.5 资金支撑

特色小镇所确定的“7+1”产业板块大有文章:一方面《意见》选取投资强度和产出相对较高的七大绿色新兴产业不仅是3年50亿固定资产投资的重要支撑,也是提升小镇品质的重要保障。

特色小镇1平方公里建设面积,在3年50亿投资覆盖下,其亩均投资强度约为330万元,与《意见》明确引导的七大主导产业亩均投资强度基本吻合。因此,可以确定主导产业的投资强度门槛设定是特色小镇可持续发展的数据支撑,为小镇持续发展提供资金支撑。

七大产业亩均投资强度与亩均产出数据汇总表

产业 信息经济 环保 健康 旅游 时尚 金融 高端装备制造
投资强度(万/亩) 260 260 330 200 300 - 280
亩均产出(万/亩) 460 460 600 400 510 - 490

注:主要数据参考杭州市工业和信息化投资项目准入指导意见。其中金融产业无法以土地投资为标准,但其产出与税率均位于较高水平。

2.6 运营支撑

浙江省特色小镇是以政府主导、市场运作、企业为主的运营开发模式。自申报期就必须明确非政府类投资主体,有利于按照产业发展规律和市场化机制谋划小镇建设时序。建设启动期由政府主导基础设施和重要公共服务设施建设,通过政府先期投入来引导企业共同推动小镇建设序幕。建设中后期充分利用浙江雄厚的民营资本以市场运作方法,结合PPP模式建设经营性设施,为特色小镇的可持续建设和发展提供运营保障。

3 浙江特色小镇特殊性

浙江省提出有别于其它省市培育特色小镇的不同思路,并达到之前先行者未能实现的成就,是与浙江省自身的特点休戚相关的。

3.1 政策延续是基础

浙江省城镇化战略大方向与国家战略保持一致,并通过“强县扩权”来鼓励县域经济发展:浙江省是在分税制改革实施后全国唯一保留省管县财政体制的省份,自1992年起先后五次出台政策将大部分经济管理权力直接下放给20个县级政府,并有扩展到社会管理职能的趋势,其中义乌进行的单独试点使其基本具备了地级市所具有的所有权限。2014年浙江省在继中心镇和小城市培育后,进一步推出 “强镇扩权”改革,以省级中心镇为对象扩大管理权限、创新户藉管理制度和完善行政管理体制。

根据最新报告,浙江省已明确将特色小镇定位为综合改改革试验区:凡是国家改革试点,特色小镇优先上报;凡是国家和省里行先先试的改革试点,特色小镇优先实施;凡是符合法律要求的改革,允许特色小镇先行突破。由于特色小镇具有明确主导产业,未来国家和省级扶持政策都将更为直接的激活县域经济发展,这类高效精准的政策接入模式,实质上也是对县镇管理权限的进一步扩充。

因此浙江省所确立的特色小镇发展思路并非一日之功,而是继强县扩权、强镇扩权之后为进一步激活县域经济的政策新延续。换言之,浙江省一贯对县域经济发展的重视支持是浙江特色小镇建设的重要基础。

3.2 产业经济是核心

“七山二水一分田”的自然属性,注定浙江省是一个自然资源“贫困”省。经过多年发展,浙江省已然成为全国经济大省,社会经济发展水平和发展活力均位于全国前列。这一现象被称为浙江模式,而块状经济则是浙江模式成功的根本。

所谓块状经济指同行业或相关行业厂商不受行政边界影响在某一地域上集聚的现象。块状经济具有区域经济属性,因其形成和发展都直接与当地的自然环境相关,也被称为具有明显地方特色的区域性产业群体的经济组织形式。

近段时期,中国传统制造业正处于由“制造”向“智造”的转型阵痛期,有别于山东省的“大象经济”和江苏省的“园区经济”,浙江省因地制宜的县域特色经济,蕴育出独树一帜的“块状经济”正杀出一条血路,引领向前:

从产业经济创新角度,企业只有同时具有相应的资本基础规模和有效的投资规模保障,才能有效实现产业升级[ 王根荣. 浙江崛起的奥秘——块状经济理论体系研究[M]. 浙江工商大学出版社, 2015:74-90.],块状经济具有总体经济规模大的优势,可通过横向合作与纵向协作发挥资本集聚效应,以达到产业升级的资本基础规模水平;同时,行业科技开发服务机构则可利用研发成果,通过向块状经济中面广量大的中小企业提供科技服务,实现为呵护和扶持对产业经济创新有重要促进作用的块状经济,市场迫切需要创建更利于中小企业的培育土壤。实践证明,浙江省用非常规行政手段,围绕块状经济集聚区划定的紧凑型产城融合区域——建设特色小镇方针正是基于这一核心诉求的创新手法。

3.3 文化底蕴是动力

以宁波商帮、龙游商帮和温州商帮等为代表的浙商,历来秉承功利与仁义并存的实用主义,并将“勤”、“和”、“诚”的精神发挥到了极致。[ 王兴元,李斐斐. 基于儒家价值观的鲁浙商业文化比较研究[J]. 商业经济与管理,2014(1):46-48.]

“勤”首先是吃苦耐劳、不畏艰苦的创业意志,其次是勇于变革,直至突破创造、再重塑的勤奋精神,大批企业家为追求利润,百折不挠创新终成功的故事层出不穷。 “和”是浙商群体自古以来抱团取暖的精神核心。块状经济产生背后,正是先富者带动后人、成功者帮扶它人、共同进退的展现。 “诚”作为浙商群体走遍天下的立足之本,通常易被忽略。殊不知,商人实用至上本质是对“诚信为先”这一契约精神的最佳解释。

“大众创新,万众创业”是当下产业经济发展主旋律,是特色小镇建设的核心宗旨,而融“勤、和、诚”三位一体的浙商群体则是诠释“创新文化”和“敢为天下先”的最佳范例,这一深厚的文化底蕴是推动特色小镇持续发展的根本动力。

4 结语

浙江省建设特色小镇的成功经验,非突发奇想,也非一朝之力。它是政策、市场和文化三者交织融合后所迸发的必然结果。在其它省份尤其是非都市区边缘和中西部地区进行推广,一定要读懂其表象背后的深层内涵。只有结合各省市原生性地域文化和政策基础,摸索制定符合其产业、人才、土地、政策、资金和运营六大支撑体系发展规律的引导性政策,才能避免邯郸学步,才能将浙江特色小镇的经验真正实践于各地的转型发展。

作者:宋 为,杭州曼嘉建筑景观设计有限公司设计总监、建科·曼嘉国际设计中心设计总监;

陈安华,浙江省建筑科学设计研究院建筑设计院总规划师,建科·曼嘉国际设计中心首席设计师。


王根荣. 浙江崛起的奥秘——块状经济理论体系研究[M]. 浙江工商大学出版社, 2015:74-90.

王兴元,李斐斐. 基于儒家价值观的鲁浙商业文化比较研究[J]. 商业经济与管理,2014(1):46-48.